【摘要】随着大规模的市政建设、旧区改造、商品房开发，财产权属、婚姻家庭等案件中涉及公房使用权、公房动迁补偿安置款的纠纷日益突出，因缺少相应的法律法规规定，或有些规定不明确或前后不一致，给动迁工作带来很多困惑。笔者就近年来公房使用权纠纷案件所反映出来的问题，对照目前相关法律法规、规范性文件等规定，谈一些粗浅的认识。

　　【关键词】动迁　同住人　补偿  争议解决

　　1991年，上海市人民政府出台了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称“黄菊4号令”）；2001年，根据《城市房屋拆迁管理条例》（国务院305号令），进行了修订，我们把修订后的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》称为“111号文”。最大的区别就在于“111号文”把“黄菊4号令”中的由政府统一标准的“数人头”补偿标准变为了按市场评估价格的“数砖头”补偿标准。严格从法规和规章来说，这里面的变化是很大的，我不得不承认，这是法制的一种进步。然而，由于种种客观的原因，在“数砖头”政策的实施中，又增加了“应安置人口”的“人均最低补偿标准”，这主要出现在上海市房地资源管理局在沪房地资拆[2001]673号文件关于贯彻执行《细则》若干意见和上海市人民政府2006年第61号令《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》。这样一来，就造成了，目前的动迁是既属“数砖头”又“数人头”。人的因素，重新开始困扰动迁，成为动迁拆瓶颈的一个重要因素。

　　目前，客观地说，本市的城市动拆迁工作中，涉及到私房的人的问题，主要是“共有产权人”的问题；而涉及到公房的人的问题，主要就是“承租人”与“同住人”之间的问题。

　　由于对于公房“同住人”的补偿与争议解决缺少相应的法律法规规定，或有些规定不明确或前后不一致，给动迁工作带来很多困惑。我就近年来公房使用权纠纷案件所反映出来的问题，对照目前相关法律法规、规范性文件等规定，谈一些粗浅的认识。

　　一、“共同居住人”与“同住人”的界定

　　《上海市房屋租赁条例地》（以称《新条例》）在公有住房租赁问题上，较之过去的《上海市城镇公有房屋管理条例》（下称《旧条例》）有一些较大的变化，其中之一是原“同住人”概念现演变为“共同居住人”，在公房使用权纠纷中，应注意区分两者概念的不同：

　　一是《新条例》的“共同居住人”与《旧条例》的“同住人”的区别。《新条例》中多次出现“共同居住人”这一概念，但全文对此未有相应解释。上海市房地资源管理局在沪房地资公[2008]98号《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》（下称贯彻意见二）第12条解释：“共同居住人”在指公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。《旧条例》多处出现“同住人”的概念，其本身对“同住人”问题也未作出解释。上海市房产管理局在沪房（91）公字发第226号关于“有关问题掌握口径”中解释：“同住人”是指在本处有常住户口且实际居住三年以上（除特殊情况外）、他处无住房或他处虽有住房面且居住困难的。不难看出，“共同居住人”主要强调实际居住一年以上，未要求“本处”或“本市”有常住户口。为明确在本市无常住户口的公民能否成为本市公有居住房屋的共同居住人问题，2003年3月高院以（2003）沪高民一（民）答字第6号作出批复，即“共同居住人”不受有无本市常住户口的限制。而《旧条例》“同住人”严格受到户口的限制，其户口必须是“本处”有本市常住户口，而且要求在公有住房处实际居住三年以上。故《新条例》“共同居住人”与《旧条例》“同住人”的范围要广。随着《旧条例》的失效，在处理涉及公有住房居住使用权等纠纷时，应避免将《旧条例》“同住人”混同于《新条例》“共同居住人”。

　　二是《新条例》的“共同居住人”与《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称《细则》）第五十四条“同住人”的区别。上海市房地资源管理局在沪房地资拆[2001]673号文件关于贯彻执行《细则》若干意见的通知中，明确该《细则》第五十四条中的“同住人”，是指在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，拆迁许可证核发之日时在该房屋处已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制。该“同住人”的解释与《新条例》关于“共同居住人”的解释，有许多相同之处：一是解释机关相同，均是上海市房地资源管理局；二是适用条件相似，均要求在该房屋处“已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有元住房条件的限制”。但二者适用范围和要求不尽相同：《细则》“同住人”适用于城市房屋拆迁管理，不论是公有居住房房屋还是私房，应该有本市常住户口，“特殊情况除外”；而《新条例》“共同居住人”适用于公有住房管理，不要求“本处”或“本市”有本市常住户口。市高院《关于房屋动迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》，其中关于“同住人”的条件，与《细则》的规定属一致。

　　二、动迁中的“同住人”需要符合哪些条件？

　　即，指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。

　　他处虽有住房但居住困难的情况，是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。我认为，这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有房屋、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等。

　　除此之以外，还有哪些人员可被视为同住人？

　　（一）有权对公有居住房屋拆迁货币补偿款主张权利的，有下列情形之一的人，也视为同住人：

　　1、具有本市常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房内居住的，即使居住未满一年，也视为同住人。但其在该处取得拆迁已补偿款后，一般无权再主张本市其他公房拆迁补偿款的份额；

　　2、一般情况下，在本市无常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房的居住满五年的，也视为同住人，可以分得拆迁补偿款；(根据每个基地的情况，享受引进或照顾)

　　3、在被拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房屋住，他处也未取得福利性房屋的；

　　4、房屋拆迁的，因在服兵役、读大学、服刑等原因，户籍被迁出被拆公有居住房屋，且在本市他处也没有福利性房屋的。

　　（二）有下列情形之一的人，不能被视为同住人，无权分得公有居住房屋拆迁货币补偿款：

　　1、将本来享有的他处公有住房权利予以处分，居住在被拆公有居住房屋的；

　　2、获得单位购房补贴款后已有能力购房而不购房，仍居住在被拆公有居住房屋的共同居住人；

　　3、已在本市他处公有房屋拆迁中取得货币补偿款。

　　由于法律规定除了公房承租人，其他同住人口也享有公房的使用权，在房屋拆迁时享有分割补偿款等一系列权利。而户口是否在该公房内又是确定同住人的重要依据之一，因此公房使用权纠纷在某些情况下就是户口争议。

　　公房的承租人和同住人都拥有公房使用权，这点从我国现有的法律法规规定中可以看出。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第二十条规定：“被拆迁人、房屋承租人以房屋拆迁许可证核发之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、房屋租赁合同计户，由拆迁人按户进行补偿安置。与拆迁人签订拆迁补偿安置协议的被拆迁人、房屋承租人，以房地产权证所载明的所有人和租用公房凭证、房屋租赁合同所载明的房屋承租人为准。”

　　该细则第五十四条又规定：“拆迁人给予被拆迁人的货币补偿款、安置房屋归被拆迁人所有。被拆迁人应当负责安置房屋使用人。拆迁人给予房屋承租人的货币补偿款、安置房屋归房屋承租人及其同住人共有。”

　　《关于审理房屋拆迁民事案件若干问题的意见（试行）沪高法[2000]687号》（2000年12月31日上海市高级人民法院审判委员会第61次会议原则通过）中则规定：“公房承租人与拆迁人签订拆迁协议侵犯其他使用人应有的被安置权，其他使用人起诉要求确认协议无效并要求安置的，应认定协议无效并要求安置的，应认定协议无效或部分无效，并判令拆迁人予以安置。”

　　因此，是否为公房承租人或同住人就决定了公房使用权的归属。在公房承租人和同住人的具体判断上，两者的标准是不同的。公房租赁合同是确定公房承租人的依据。而是否拥有公房户口则在确定公房的同住人方面起着重要的作用。甚至有观点认为，公房户口中的人员除了承租人外，都是公房的同住人。而作为公房的同住人则享有公房的使用权以及公房转让、继承、拆迁方面的一系列财产权利。

　　[案例] 上海市**区人民法院民事判决书（2008）*民三（民）初字第133号（主要内容摘要）

　　原告李某、李X杰、王X丞诉称：原告李某的户籍于2001年2月迁入了涉讼房屋的妻、子，三人共同居住在该房内。2007年10月，涉讼房屋被列入了拆迁范围，三被告即与动迁单位签订了拆迁安置补偿协议，被告李莉向拆迁单位承诺其负责安置原告一户。原告得知上述事实后，即与三被告交涉，要求分配房屋并分割补偿款，但三被告非但拒绝，反而以实施暴力和威胁的手段要求原告一户搬离涉讼房屋。原告无奈之下只得另行租房居住。因此，要求确认三原告为上述房屋拆迁安置补偿对象，三被告对原告一户进行安置，并向三原告支付补偿款人民币600，000元，同时要求支付三原告过渡租房费用13，000元。

　　被告李莉、张润、张泳辩称：李莉与三原告是房屋租赁关系，张润、张泳的动迁与三原告没有关系；李莉对动迁单位作出的承诺书是在被胁迫的情况下所为，是无效的。

　　承诺书即便有效，安置李某、李X杰两个人也仅是李莉的义务。被告方认为，由于没有证据证明三原告属于被安置补偿的义务。被告方认为，由于没有证据证明三原告属于被安置补偿对象，而本次动迁适用的系对三被告的房屋所有权的补偿，对用益物权人并没有进行补偿。因此，被告方不同意三原告的诉讼请求。

　　经审理查明事实如下：李某、王X丞、李X杰系夫、妻、子关系；李莉与张润、张泳系母子关系；李莉系李某的姑妈。涉讼房屋系争私房，产权人原系李莉、张润、张泳未就涉讼房屋进行继承分割或析产。

　　李某原户籍地在甘肃省兰州市七里河区XX路78号202室。2001年2月23日，经李莉同意后，李某的户籍迁入了涉讼房屋中以李莉为户主的户口本内，并实际居住该处（居住面积约13平方米）。王X丞的户籍在甘肃省兰州市城关区XX巷31号1001室，2004年12月18日与李某登记结婚，婚后也居住在涉讼房屋内。2006年7月30日，李X杰出生后岁李某、王X丞共同生活，户籍也报在涉讼房屋内以李莉为户主的户口本中。张润、张泳均已结婚，并各有单独户口本。

　　涉讼房屋早在2002年就被列入了拆迁范围。2007年10月31日，李莉、张润、张泳与拆迁单位上海景亿利房屋开发有限公司（拆迁实施单位为上海中房房屋拆迁公司）签订《上海市城市居住房屋拆迁补偿安置协议（适用货币补偿）》一份，约定X方（三被告）选择货币补偿安置方式，甲方（拆迁人）应当支付X方货币补偿款（包括价格补贴）537，468元，X方应于2007年11月7日搬离房屋，并负责使用人按期搬迁，甲方付给X方搬家补助费1，497.96元；X方搬迁并交出空屋后两个月内支付补偿安置款，否则甲方有权扣除部分安置款。同日，双方另签订《补充协议》一份，约定甲方同意在签订《拆迁补偿安置协议》的基础上再给与一次性照顾补贴3，261，108.90元，如X方未按期搬迁的，甲方有权不发放上述照顾补贴款。

　　三被告在签订上述《拆迁补偿安置协议》和《补充协议》的同时，向拆迁人购买了本市闵行去XX路300弄64号502室和同弄218号402室、221号402室三套房屋，李莉同意以拆迁补偿款中的1，028，517.86元直接扣除转付购房款，并同意将上述房屋中的64号502室产权人登记为李莉，其余两套房屋产权人登记为张润。拆迁人随开具《****、进户通知》两份，通知上述房屋的管理单位为李莉办理进户和房屋产权证事宜。此后，三被告即要求李某搬离涉讼房屋。李某遂与动迁实施单位交涉，要求安置。2007年11月18日，动迁实施单位开具《看房通知单》一份，介绍李某试看XX路300弄64号502室房屋，但随后又通知李某取消看房，要求李某与李莉交涉。后李某搬离了涉讼房屋，并向案外人承租本市长宁区XX路1041弄19号203室房屋（两室一厅，建筑面积为52.9平方米）居住，月租金为2，000元。2007年11月27日，李莉向动迁单位出具《承诺书》一份，其内容为“我是产权人及户主，住XX西路442弄124支弄96号。这次动迁有（由）我本人安置同住人李某，与动迁组无关。如发生相关事宜由我李莉负责。”2008年3月，李莉取得了所购买的闵行区XX路300弄64号502室房屋所有权证；张润取得了同弄218号402室和221号402室两套房屋的所有权证。

　　由于三被告没有解决李某的居住问题，也未给付李某补偿款，故李某诉至本院。庭审中，王X丞、李X杰也以权利人的身份要求参与诉讼，要求获得安置和分割补偿款。

　　庭审中，被告方向本院提供李某父亲李X禧与李莉在2006年7月签订的《房屋租赁合同》一份，其内容为：李莉将涉讼房屋中楼下一间约15平方米的房间给李昌禧夫妇居住，另一间13平方米的房间给李某等人居住，两间房屋月租金为1，000元。经当庭质证，原告认为承租方的签约主体不是原告，不予认可。

　　本院认为，公民合法的民事权益受法律保护。涉讼房屋原系私房，产权人系三被告，三原告并不享有该房屋的财产权利。因此，三被告与拆迁单位签订《上海市城市居住房屋拆迁安置需要（适用货币补偿）》和《补充协议》后所取得的拆迁安置款应当归三被告所有，三原告要求分割上述补偿安置款没有事实和法律依据，故其相应的诉讼请求本院应予驳回。

　　由于原告李某的户籍报入涉讼房屋内系得到了被告李莉的许可，三原告也实际居住在涉讼房屋内；另李莉以涉讼房屋产权人的身份对动迁单位承诺由其安置李某居住，而事实上涉讼房屋在原产权人之一张文发死亡后并未进行继承分割或析产，产权属于三被告共同所有。因此，三被告均付有安置三原告居住的民事责任，原告要求三被告安置其居住的诉讼请求本院应予支持，考虑到三被告在取得拆迁补偿安置款（包括照顾补贴）之后，通过拆迁单位购买了三套安置房屋，三被告明确表示不安置三原告，如果判令三原告搬入其中的任何一套房屋居住，势必导致原、被告发生新的矛盾，增添不安定因素。因此，应由三被告给付三原告相应的居住补偿款，三原告自行解决居住问题为宜。具体的居住补偿款数额由本院综合三原告的居住情况、在外过渡的事实、三被告取得的搬家补偿费数额和本案的特殊情况等因素，合理酌定为300，000元。

　　三、关于同住人对补偿款分割纠纷解决的建议：

　　（一）在公房内居住的未成年人如何分割补偿款的建议：

　　我认为，对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人，可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分。承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的，一般可认定为属于帮助性质，并不当然等于同意该未成年人取得房屋的权利份额。因此，在这种情况下，该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款，除非其能够证明其居住权并非基于他人的帮助而取得。当事人对该未成年人入住的相关问题另有约定的，依约定处理。

　　（三）承租人与同住人等因对获得的公有房屋拆迁货币补偿款，是用于购房还是予以分割意见不一时，如何处理？

　　根据实践，我认为，房屋拆迁货币补偿款一般应当用于购房，但是有下列情况之一的，也可以支持当事人分割货币补偿款的要求：

　　1、承租人与同住人之间，同住人与同住人之间矛盾特别尖锐，无法继续共同生活的；

　　2、分割不致于造成当事人居住困难，或当事人曾达成协议同意分割货币补偿款等其他可以分割的情形。

　　（四）拆迁取得的补偿款不足以在市场购得房屋的，当事人是否还可以要求分割货币补偿款？

　　当事人协商一致要求分割公有居住房屋拆迁货币补偿款的，法院在审理时，可不考虑分割后各当事人所得的补偿款能否在市场购得房屋；当事人对公有居住房屋所拆迁货币补偿款应予以购房还是予以分割，意见不一的，法院在审理时，应考虑承租人和共同居住人的购房能力。如依据分得的补偿款，确实无法在市场购得房屋，保证正常生活的，可不予分割。

　　（五）公有居住房屋拆迁补偿款，在承租人、同住人之间如何分配？

　　我认为，承租人、同住人之间，一般遵循一人一份，均等分割的原则取得拆迁补偿款。但有下列情况除外：

　　1、有下列情况之一的，可以酌情多分；

　　A、承租人或同住人属于年老体弱，缺乏经济来源，且按均分所

　　得的补偿款，无法购得房屋保证其正常生活的；

　　B、承租人或同住人在取得公房承租权时额外支付过较多款项的；

　　C、对公房内居住的未成年人实际承担监护义务的。

　　2、属于本市两处以上公房承租人的，其对各处被拆迁公房的补偿款均有权主张分割。

　　（六）公有房屋拆迁补偿款中属非居住用途补偿的部分如何分割？

　　自然人承租的被拆迁公房，租借给承租人和同住人以外的人用于非居住用途的，该补偿问题应当由公房的承租人、同住人与租借人另行解决。个人承租的公有非居住用房的拆迁补偿款归承租人。

　　被拆迁的房屋属于居住和非居住兼用的，如果拆迁人在给付拆迁补偿款时已经明确区分居住补偿和非居住补偿份额的，则对居住补偿部分，承租人和同住人可以共同分割；对非居住补偿部分，利用该房屋进行经营的人是该房屋的承租人或同住人的，则该承租人或同住人可以适当多分。如果拆迁人在给付拆迁补偿款时未明确区分的，利用该房屋进行经营的承租人或同住人，就整个补偿款可以适当多分，具体份额由人民法院酌定。当然，当事人另有约定的从其约定。

　　（七）房屋拆迁补偿款之外的其他补偿费，应按什么原则处理？

　　这里所称其他补偿款是指拆迁公有居住和非居住房屋时，根据国务院《城市房屋房屋拆迁管理条例》和《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》之规定，以及上海有关拆迁单位的实际操作，被拆迁人除了得到房屋拆迁货币补偿款外，拆迁公有居住房屋的，被拆迁人还可以得到搬家补偿费、设备迁移费、临时安家补助费、搬迁奖励费以及一次性补偿费。我认为，拆迁公有非居住房屋的，被拆迁人还可以获得设备搬迁和安装费用，无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用，因拆迁造成停产、停业的损失补偿等。

　　上述费用中，搬家补偿费、设备迁移费、临时安家补助费，应归确因拆迁而搬家、设备迁移和临时过渡的承租人、同住人等。奖励费和一次性补偿费，一般应当由拆迁时在被拆迁房屋内实际居住的人之间予以分割。设备搬迁和安装费用，无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用，应归设备所有人。因拆迁造成停产、停业损失的补偿归遭受实际损失的经营人。